Esta nota examina cómo está afectando la COVID-19 a los docentes con contratos temporales en los sectores público y privado en varios países africanos, y ofrece recomendaciones para el fomento de la resiliencia de la educación ante el cierre de las escuelas. Su publicación tiene por objeto marcar la presentación de A review of the use of contract teachers in sub-Saharan Africa (Un examen del uso de docentes con contratos temporales en África Subsahariana), del Equipo Especial sobre Docentes, que se basa en la investigación facilitada por Pierre Varly a dicho equipo.
La crisis educativa mundial actual
La pandemia de COVID-19 ha tenido un impacto sin precedentes en los sistemas de educación. En su punto álgido, se aplicaron medidas de cierre general de las escuelas en 194 países que afectaron a 63 millones de docentes de la escuela primaria y secundaria. Durante esta crisis, África Subsahariana no ha sido una excepción y ha experimentado cierres de las escuelas de alcance nacional que han afectado a 6,4 millones de docentes, aproximadamente.
¿Quiénes son los docentes con contratos temporales?
Los docentes con contratos temporales se reclutan por vías alternativas y aceptan trabajar al margen de los acuerdos de empleo tradicionales respaldados por convenios colectivos para el personal de la administración pública. Estos docentes reciben un salario por su trabajo, pero no se benefician de las prestaciones aplicables conforme a las normas y reglas del sector público, como vacaciones anuales, pensión o seguro médico.
Aunque estos docentes pueden tener cualificaciones académicas similares a sus compañeros funcionarios, con frecuencia carecen de capacitación pedagógica suficiente y no participan en los programas de desarrollo profesional continuo. Además, como consecuencia de su situación, suelen recibir una remuneración más baja y tienen menos estabilidad laboral, ya que su empleo está sujeto a las fluctuaciones del presupuesto público, las presiones del mercado y la capacidad para pagar de los proveedores de educación.
En la práctica, no existe una definición única de docente con contrato temporal. En el África Subsahariana francófona, por ejemplo, los términos docente a tiempo parcial, docente con contrato temporal público, docente comunitario, docente con contrato temporal del servicio nacional y voluntario remiten todos a subtipos de docente con contratos temporales. Los docentes del sector privado también pueden ser considerados docentes con contrato temporal, ya que a menudo las escuelas se encargan de remunerarlos directamente con las tasas que recaudan de los progenitores. Normalmente ganan menos que sus homólogos del sector público. Asimismo, existen varios convenios público-privados que tienen consecuencias diversas en relación con el pago de los salarios.
Los docentes con contratos temporales como medio para la ampliación del acceso a la educación
Según las estimaciones, el mundo necesita 69 millones de docentes —17 millones de los cuales son necesarios tan solo en África Subsahariana— para alcanzar el Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 (“Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos”) en 2030. Debido a la escasez de docentes en numerosas escuelas estatales, el sector público ha recurrido a los docentes con contratos temporales para subsanar carencias, particularmente en varios países de África Subsahariana, donde la población en edad escolar ha aumentado más rápidamente que la capacidad de los países para formarlos. En otros países, se han establecido escuelas comunitarias rurales y remotas siguiendo un modelo público-privado donde los docentes son remunerados por las comunidades locales o a través de subsidios públicos.
Es fundamental entender la repercusión de la pandemia de COVID-19 en los docentes con contratos temporales, ya que constituyen un porcentaje elevado de la fuerza de trabajo docente de numerosos países. En el Níger, en 2017, representaban el 71% del conjunto de docentes del nivel de educación preescolar al de secundaria según el Informe de Estado sobre el Sistema de Educación Nacional (RESEN), mientras que en 2014, en el Chad, el 64% de docentes de primaria eran docentes comunitarios contratados. El porcentaje de docentes con contratos temporales dentro del conjunto de docentes aumentó en la educación primaria en Burkina Faso, donde pasó de un valor insignificante en 2002 al 81% en 2015. Por contraste, en Malí se experimentó una reducción del porcentaje de docentes con contratos temporales en la fuerza de trabajo, del 79% en 2009 al 29% en 2014, como resultado de una decisión gubernamental fruto de la presión ejercida por los sindicatos de docentes en favor de la concesión de la condición de funcionario a más de 40.000 docentes comunitarios y con contratos temporales.
Demora de los pagos y otras consecuencias para los docentes con contratos temporales del sector público
La COVID-19 ha afectado de manera variada al empleo y los salarios de los docentes con contratos temporales del sector público. Los contratos de estos docentes en el Camerún, el Níger y Zambia no se han suspendido. De hecho, han recibido sus salarios con regularidad pese al cierre de las escuelas.
Esta situación contrasta con la del Togo, donde el 27% de los docentes de la educación primaria, el 41% del nivel de educación secundaria inferior, y el 25% de la secundaria superior tienen contratos “voluntarios”. Si bien los contratos de los docentes no se han suspendido ni rescindido, el pago regular de los salarios ha sido un desafío. A finales de mayo de 2020, la Agencia Nacional de Voluntariado (ANVT) había pagado con regularidad a unos 900 docentes con contratos temporales, pero otros 9.490 no habían recibido ninguna ayuda pública, lo que supone aproximadamente 1 de cada 6 docentes en el país.
Asimismo, hay pruebas de que los docentes con contratos temporales en Kenya tampoco recibieron sus salarios, ya que su pago depende de la administración escolar, que no se pudo llevar a cabo durante el cierre de las escuelas. La encuesta conjunta de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Banco Mundial sobre las respuestas nacionales revela que Burkina Faso y Guinea también van a suspender los pagos a los docentes con contratos temporales, mientras que Ghana y Sierra Leona seguirán abonando los salarios tras aplicar reducciones. De acuerdo con el secretario general del sindicado de docentes de Uganda, Filbert Baguma, los docentes con contratos temporales en el país tampoco han recibido con regularidad su salario.
Aunque su situación no está directamente relacionada con la pandemia de COVID-19, 2.500 docentes recién contratados a finales de 2019 en el Níger no han recibido todavía el salario correspondiente a los primeros meses de 2020. Tras endeudarse para poder trasladarse a sus puestos de trabajo, los docentes se vieron obligados a marcharse durante el cierre de las escuelas, y volver de nuevo para su reapertura el 1 de junio (Internacional de la Educación, 2020). En Côte d’Ivoire, el Ministerio Nacional de Educación, Educación Técnica y Formación Profesional anunció que en breve se efectuarían los pagos a 10.300 docentes contratados en 2019.
En Gambia, los docentes con contratos temporales que finalizaron en marzo de 2020 no pudieron volver a solicitar sus puestos de trabajo debido al cierre de las escuelas, lo que supuso el fin de sus ingresos habituales.
La inestabilidad de los docentes del sector privado
La pandemia de COVID-19 ha puesto de relieve las deficiencias institucionales en la gestión de docentes. En el sector público, y el sector privado en especial, es posible que no haya ninguna regulación que contemple la situación de los docentes con contratos temporales en casos de fuerza mayor (circunstancia que escapa al control de ambas partes). A diferencia del sector público, no obstante, el salario de los docentes del sector privado proviene directamente de los proveedores escolares, lo que conlleva mayores dificultades para rastrear los pagos. En otros casos, incluidas las escuelas comunitarias, se utiliza un modelo público-privado conforme al cual los progenitores abonan tasas a la escuela, que además puede beneficiarse de subvenciones de las autoridades de educación centrales, para cubrir costos como los salarios.
La información procedente de los países encuestados sugiere que numerosos docentes del sector privado no recibieron los pagos correspondientes a los meses de abril y mayo, debido principalmente a que las escuelas cerradas no pudieron recuperar todas las tasas académicas, que constituyen su única fuente de ingresos. No obstante, la situación varía entre escuelas en función de su capacidad para ofrecer enseñanza a distancia o en línea. En otros casos, los salarios están ligados directamente al trabajo que los docentes realizan, de modo que no reciben remuneración durante los cierres o las ausencias. En las escuelas de comunidades rurales, las consecuencias en materia de pagos son menos claras, ya que la procedencia de los salarios puede ser una combinación de las tasas pagadas por los progenitores y los subsidios públicos, o el pago directo a los docentes.
De acuerdo con Stéphane De Souza, Coordinador General de la Oficina Provisional de Docentes Privados en el Togo, los docentes no han tenido noticias de sus empleadores sobre los salarios (Kossi, 2020). El Director Nacional de Educación Católica también suspendió los salarios de los docentes en mayo y junio. A fin de mejorar la situación, el Ministerio de Educación Primaria y Secundaria indicó que, durante los cierres, los docentes voluntarios recibirían asistencia del Estado (República Togolesa, 2020). Hasta la fecha, no obstante, no la han recibido. De manera similar, en la República Democrática del Congo, el Níger y el Senegal, no se ha pagado a los docentes del sector privado, mientras que en Kenya se han suspendido los contratos de numerosos docentes debido a la falta general de recursos.
En Mozambique, con el fin de mantener parte del salario de los docentes de la escuela privada, el Gobierno ha solicitado que los dirigentes de las escuelas privadas negocien con su personal y que los progenitores continúen pagando las tasas mensuales. Como algunos progenitores no lo han hecho, los administradores han tenido dificultades para pagar el salario íntegro a los docentes. En consecuencia, algunas escuelas han negociado con los docentes la reducción del salario al 75% durante el primer mes, y al 50% durante el segundo. Informes similares de Zambia muestran que numerosos docentes del sector privado están recibiendo en la actualidad el 50% de su salario mensual.
Por último, es importante mencionar que, dado que un porcentaje significativo del sector de la atención de la primera infancia y la educación preescolar es privado, el impago de los salarios de los docentes de la escuela preescolar tendrá mayor repercusión que en el caso de los docentes de educación primaria. Asimismo, como el 80% de docentes de educación preescolar en África Subsahariana en 2017 eran mujeres, el impago de salarios en este nivel de la educación afecta fundamentalmente a las mujeres.
Hacia una respuesta más eficaz para cubrir los costos salariales y fomentar la resiliencia del sistema
Los docentes constituyen el principal insumo del sistema para conseguir una educación de calidad, y deben contar con capacitación y apoyo suficientes. Por tanto, el impago de los salarios de los docentes no solo plantea un problema considerable para el bienestar de las personas, las familias y las comunidades, si no que, además, impide el logro de una educación de calidad y la consecución del ODS 4. La repercusión del cierre de las escuelas en los docentes, como, entre otros, el abandono y las dificultades experimentadas por quienes vuelven, podría dañar gravemente la enseñanza y el aprendizaje, y socava la capacidad del sistema de educación para soportar las conmociones, como, entre otras, los posibles rebrotes de COVID-19 cuando se reabran las escuelas.
Además, el impago de salarios representa una carga psicológica para los docentes. El Coordinador General de la Oficina Provisional de Docentes Privados en el Togo explicó con desesperación: “No tenemos nada para mantener a nuestras familias. Es una situación grave” (Kossi, 2020).
Los gobiernos, con su liderazgo, pueden mitigar algunos de los efectos más graves. El Senegal, por ejemplo, estableció un fondo para imprevistos denominado Force COVID-19. Este fondo de respuesta por 1.000 millones de FCFA (1.600 millones de USD) se ha concebido para apoyar a los negocios y los hogares a través de un programa de resiliencia económica y social (PRSE) que garantiza los salarios, incluido el de los funcionarios y el personal con contrato temporal de las instituciones públicas, hasta la reapertura de las aulas.
En el caso del sector privado, los gobiernos pueden influir en los proveedores privados respecto al pago regular de los salarios. Las autoridades educativas de Côte d’Ivoire se han servido de los medios de comunicación tradicionales y las redes sociales para transmitir la importancia del pago de los salarios en el sector privado. El Ministerio de Educación advirtió incluso al sector privado sobre el despido de docentes y la falta de pago de los salarios, al tiempo que alabó a quienes seguían satisfaciendo los pagos. El ministro fue aún más lejos y recalcó que la transferencia de fondos a los establecimientos del sector privado se condicionaría al pago de los salarios por estos proveedores.
Además, los representantes de docentes de la sociedad civil pueden continuar desempeñando un papel importante. Entre estos figuran tanto los sindicatos de docentes del sector público como los que representan los intereses y derechos de los docentes del sector privado. El impago de los salarios de los docentes del sector privado en el Togo llevó al establecimiento acelerado de un nuevo sindicato de docentes, el Sindicado Nacional de Escuelas e Instituciones Privadas del Togo (SYNEP-TOGO), que celebró su asamblea general constituyente en abril de 2020. Este sindicato, formado con el propósito de defender los derechos e intereses socioeconómicos de los docentes del sector privado, aspira a garantizar una representación más adecuada de sus miembros ante las autoridades públicas y las organizaciones internacionales con el fin de facilitar la negociación colectiva en el sector (Togotopnews, 2020).
Recomendaciones relativas al mantenimiento de los contratos de los docentes y el pago de los salarios
Se recuerda a los Estados miembro la Recomendación conjunta de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la UNESCO relativa a la situación del personal docente (1966) y los artículos acerca del salario de los docentes, así como sus derechos y responsabilidades. El Equipo Especial sobre Docentes propone asimismo las siguientes recomendaciones encaminadas a garantizar los salarios de los docentes ahora y durante cierres futuros de las escuelas.
Mejorar la prestación de la educación a distancia: la ampliación de la educación a distancia es vital para la continuidad de la enseñanza y el aprendizaje durante el cierre de las escuelas, pero también es crucial mantener los contratos de los docentes. Cuando las escuelas cierran y no es posible trasladar la enseñanza y el aprendizaje a un entorno en línea o llevarlos a cabo a través de otros métodos de educación a distancia (como el teléfono móvil, la radioteledifusión y transmisión por radio y televisión interactivas, o los materiales impresos), los docentes con contratos temporales se encuentran en una situación vulnerable. En parte, la solución consiste en desarrollar estrategias que ayuden a las escuelas y los docentes a continuar enseñando durante el cierre de las escuelas, incluidas las soluciones de alta y baja tecnología y no tecnológicas. A tal fin, los docentes necesitan recibir capacitación y preparación adecuadas, con disposiciones especiales para los docentes con contratos temporales que quedan excluidos de las oportunidades de desarrollo profesional. Asimismo, deben disfrutar de acceso a Internet y a los dispositivos necesarios.
Desarrollar estrategias de financiación que protejan los salarios de los docentes: la Alianza Mundial para la Educación (GPE) ha anunciado 500 millones de dólares de los Estados Unidos adicionales para los sistemas de educación afectados por el cierre de las escuelas a causa de la COVID-19. En consecuencia, es posible que los gobiernos tengan más posibilidades de destinar una financiación especial de hasta cerca del 4% del total del gasto de educación a garantizar el pago del salario de todos los docentes, tanto del sector público como privado, durante períodos breves de crisis. Asimismo, los gobiernos pueden condicionar las subvenciones dirigidas a las escuelas privadas al pago de los salarios de los docentes. Los países deben considerar asimismo mecanismos de financiación innovadores para apoyar a los docentes durante las crisis; y la comunidad internacional debería poder respaldar estos esfuerzos.
Fortalecer la voz de los docentes a través de los sindicatos de docentes y la representación de la sociedad civil: es necesario que los docentes de los sectores público y privado —incluidos los docentes y el personal de apoyo en la atención de la primera infancia y la educación preescolar— estén mejor representados. Al mismo tiempo, se deben fortalecer los lazos entre los sindicatos de docentes a través del intercambio de información relacionada con la COVID-19 y su repercusión, y las formas eficaces de mantener el aprendizaje, como, entre otras, técnicas de aprendizaje a distancia. Es preciso promover la representación colectiva del personal de apoyo de la educación y del personal de atención de la primera infancia y la educación preescolar con el fin de mejorar su posición.
Mejorar la comunicación con los progenitores, los cuidadores y las comunidades: los gobiernos pueden mejorar la comunicación con los progenitores y cuidadores sobre el cierre de las escuelas y su repercusión en la educación; y con las comunidades, la importancia de pagar las tasas escolares a tiempo, pese a la interrupción de la educación, para garantizar que los docentes no pierdan su medio de subsistencia.
Mejorar los datos sobre los docentes ajenos a la administración pública: Es importante recopilar datos periódicamente sobre los docentes con contratos temporales, incluidos sus salarios, capacitación, cualificaciones y condiciones de empleo, con el fin de facilitar respuestas políticas y de planificación más eficaces cuando se necesitan.
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El Equipo Especial sobre Docentes presenta una nueva investigación sobre la repercusión de la COVID-19 en los docentes con contratos temporales
Con el objeto de arrojar luz sobre los efectos de la crisis de la COVID-19 en los docentes con contratos temporales en África Subsahariana, el Equipo Especial sobre Docentes llevó a cabo una investigación documental y numerosas entrevistas con representantes de ministerios, sindicatos y las Comisiones Nacionales para la UNESCO. Esta investigación se complementó con datos recopilados a través de la “Encuesta sobre respuestas nacionales de educación ante cierres de escuelas por el COVID-19” fruto de la labor conjunta de la UNESCO, UNICEF y el Banco Mundial. El Equipo Especial sobre Docentes también ha publicado el informe A review of the use of contract teachers in sub-Saharan Africa (Un examen del uso de docentes con contratos temporales en África Subsahariana), que examina más detenidamente la situación de los docentes con contratos temporales en 23 países de África Subsahariana.
El Equipo Especial sobre Docentes, en su respuesta frente a la crisis de la COVID-19, emitió un Llamado a la acción respecto a los y las docentes con el ánimo de garantizar que todos los docentes disfrutan de protección, apoyo y reconocimiento. En este, el Equipo Especial sobre Docentes insta a los gobiernos, los proveedores y los financiadores de la educación, tanto pública como privada, y a todos los asociados pertinentes, a preservar el empleo y los salarios, recalcando que los gobiernos y todos los proveedores de educación pública y privada deben trabajar para preservar todo el personal docente y de apoyo educativo, sus salarios y beneficios. Todos ellos serán esenciales para lograr una rápida y efectiva recuperación una vez que las escuelas vuelvan a abrir.
Fotografía del blog: Dietmar Temps / Shutterstock.com